Politique du Pays en matière de l'Aménagement du Territoire, Urbanisme et Habitat

Indépendante depuis le 30 juin 1960, trois (3) grandes périodes ont marqué l’évolution politique de la République Démocratique du Congo :

  • Première République du Congo (1960-1971) ;
  • Le Zaïre (1971-1997 ;
  • La République Démocratique du Congo (1997 à ce jour).

La République Démocratique du Congo (RDC) a une superficie de 2 345 000 km2 et est divisée en 11 provinces.

Les perspectives démographiques les plus réalistes indiquent que la population de la RDC sera de 80 millions d’habitants en 2015.
Selon L’ONU- Habitat, « La RDC se caractérise par un important déficit en logements. Les quartiers planifiés représentent 22,9% tandis que les quartiers auto- construits 77,1% ».
Le 8 mars 2002, en vue d’accomplir les engagements pris à la Conférence des Nations Unies sur les Etablissements Humains (CNUEH) à ISTAMBUL en 1996 (HABITAT II), le Gouvernement de la RDC a adopté en Conseil des Ministres un Plan d’Action National de l’Habitat (PANH), au terme d’un long processus d’études, d’enquêtes et d’ateliers géré par la Cellule Nationale de Réhabilitation des Infrastructures et de Promotion de l’Habitat (C.N.R-Habitat). Créée par Arrêté ministériel N CAB/MIN/TPAT-UH/01/009/98 du 24 mars 1998 avec l’assistance du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et le Programme des Nations Unies Pour les Etablissements Humains (PNUEH), la CNR-Habitat fonctionne sous la forme d’un projet (Projet ZAI/97/016) financé par le PNUD à hauteur de 1,3 millions de dollars US et exécuté par le PNUEH. La Cellule est sur le plan fonctionnel rattachée au Secrétariat Général de l’Urbanisme et de l’Habitat.

Ce Plan avait pour objet de pallier l’inexistence d’une politique concertée en matière d’habitat et de doter ce secteur d’outils et de mécanismes adéquats de planification et de contrôle du développement urbain.

Il avait établi un programme d’urgence d’un montant de 127,1 millions de dollars US qui devait servir de plan triennal 2002-2004. Malheureusement, il n’a pas pu être exécuté parce que la table ronde des bailleurs de fonds qui devait se tenir à ce sujet n’a pas eu lieu.

En 2007, le Ministère de l’Urbanisme et de l’Habitat a élaboré et soumis au Gouvernement un Programme d’Action sur cinq ans, portant sur la réalisation de neufs projets relatifs au Développement Urbain, à la réalisation de 11 550 logements, à l’amélioration du cadre institutionnel et la mobilisation de ressources nouvelles extra- budgétaires. Le coût total de ce programme était de 163,2 millions de dollars US et devait être financé par le budget de l’Etat. Ce programme d’action n’a pas été jugé prioritaire par le Gouvernement puisque seulement 1,5% du budget sollicité a été accordé.

En juillet 2012, devant l’ampleur des défis accumulés par le secteur de l’urbanisme et de l’habitat depuis près d’un demi-siècle d’inertie et de torpeur, et conscient de ses responsabilités, le Gouvernement a organisé du 19 au 21 juillet un atelier sur la réforme foncière et une table ronde du secteur urbanisme et habitat du 23 au 27 juillet.

L’objectif majeur de l’atelier sur la réforme foncière était de trouver un consensus entre acteurs nationaux autour d’un processus de réforme foncière inclusif et participatif en RDC. Une feuille de route est ressortie de cet atelier qui constitue désormais le contrat social entre le Gouvernement et le peuple Congolais.

L’objectif général de la table ronde sur l’urbanisme et l’habitat était de relever les écueils, les insuffisances, les défis multiples et variés que présente ce secteur et prendre un engagement entre le Pouvoir Central et le Pouvoir Provincial et Local afin de mieux assurer, au profit de la population, les responsabilités nécessaires pour la concrétisation des attentes dans le domaine de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’habitat. Une feuille de route est également ressortie de ces assises.

L’organisation de cette table ronde a bénéficié de l’appui matériel et financier des Partenaires Techniques et Financiers, particulièrement la BAD et les Agences spécialisées des Nations Unies dont le PNUD et l’ONU Habitat.

Pour sortir définitivement le secteur urbain de sa léthargie actuelle, le Gouvernement a pris la résolution d’élaborer une lettre de politique sectorielle visant les objectifs suivants :

  • Définir les options politiques fortes du Gouvernement sur la base d’un diagnostic actualisé de la situation du secteur et d’une bonne compréhension des enjeux du moment ;
  • Disposer d’un cadre de référence permettant d’orienter et de rendre cohérentes les interventions de l’Etat et des partenaires au développement dans le secteur de l’urbanisme et de l’habitat au cours des cinq prochaines années ;
  • Améliorer l’efficacité de la politique sectorielle par l’introduction de modalités de suivi de la mise en œuvre des actions et mesures prioritaires.

Le contexte du secteur de l’urbanisme et de l’habitat est marqué par le processus naissant de décentralisation de ressources et de transfert de compétences vers les provinces et les entités territoriales décentralisées. Le développement urbain, l’urbanisme et l’habitat a fait l’objet de maintes restructurations ministérielles et a eu du mal à émerger comme priorité pour le gouvernement. Dans une situation de manque de ressources, le développement des villes a souffert du manque d’investissements mais également du manque de capacités à définir et mettre en œuvre une politique sectorielle et des outils de planification urbaine propices à soutenir une urbanisation bien gérée. Présentement, l’urbanisme et l’habitat fait partie d’un grand Ministère de l’Aménagement du Territoire, Urbanisme, Habitat, Infrastructures, Travaux Publics, et Reconstruction, composé de trois Secrétariats Généraux : (i) des Infrastructures et Travaux Publics (ii) Urbanisme et l’Habitat et (iii) Reconstruction ; auparavant parties de deux ministères séparés.

Les missions du Secrétariat Général Urbanisme et Habitat définies par l’ordonnance N° 12/008 du 11 juin 2012 fixant les attributions des ministères sont les suivantes :

  • Aménagement de l’espace urbain en matière d’urbanisme et d’habitat ;
  • Gestion et administration du patrimoine immobilier relevant du domaine privé de l’Etat ;
  • Etude et promotion des matériaux de construction locaux ;
  • Mise en œuvre du Plan National de l’Habitat ;
  • Police des règles de l’urbanisme et habitat ;
  • Apport d’une assistance technique permanente à l’auto- construction ;
  • Elaboration des études en vue de la création de nouvelles villes ou de la modernisation des villes anciennes ;
  • Développement et promotion de la construction des établissements humains tant par le secteur public que privé ;
  • Etude et promotion des organismes financiers et banques d’habitat en collaboration avec le ministère ayant les finances dans ses attributions ;
  • Elaboration des normes en matière de construction des établissements humains ;
  • Création et agrément des agences et courtiers immobiliers.

Le Ministère assure la tutelle, à travers le Secrétariat Général des Infrastructures et Travaux Publics, de deux structures semi-autonomes mais importantes pour le secteur urbain, notamment le Bureau d’Etudes, d’Aménagement et d’Urbanisme (BEAU), historiquement à la base de la réalisation des études d’urbanisme et de développement régional, et l’Office de Voirie et Drainage (OVD), structure étatique chargée de mener des études techniques et de mettre en œuvre les travaux de voirie et drainage dans les villes de la RDC.

En termes des textes régissant la gouvernance du secteur, ils sont obsolètes et il y a un manque de règlements adéquats. Le texte sur l’urbanisme est un décret du 20 juin 1957 et constitue une véritable contrainte. Les règles générales d’urbanisme et de construction qui y sont contenues sont dépassées. En outre, l’article 181 de la loi N°80-008 du 18 juillet 1980 modifiant et complétant la loi N°73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés mérite d’être revu. Le contenu des documents d’urbanisme est sans doute trop lourd, ce qui rend difficile leur élaboration aujourd’hui. La réglementation sur les autorisations de bâtir nécessite elle aussi d’être réajustée, en particulier en ce qui concerne les procédures d’attribution.

Dans la ville coloniale l’organisation spatiale de la ville s’est traduite par un aménagement de l’espace qui implique de planifier l’occupation du sol en établissant un équilibre entre des besoins en croissance et une offre territoriale cédée par le chef coutumier. Les équipements étaient alors réalisés sur la base d’une programmation par l’Etat, qui avait un contrôle des terres. Après l’indépendance, les nouvelles autorités ont continué à préparer des plans d’aménagement. On estime globalement qu’une soixantaine de plans ont ainsi été finalisés pour les centres urbains du Congo, dont 26 avant 1960, puis une trentaine entre 1960 et 2000. Etablis sur un horizon de 10 ans, ils sont aujourd’hui pratiquement tous largement dépassés. Par exemple en ce qui concerne Kinshasa, le dernier schéma directeur date de 1976.

En l’absence de documents organisant l’occupation du site, les populations et activités économiques s’installent là où elles peuvent. Ce d’autant plus que la réglementation sur les autorisations de bâtir n’est pas du tout respectée. D’ailleurs, en l’absence de règlement d’urbanisme (puisqu’il n’y a pas de plan d’aménagement), les bases de délivrance de ces documents deviennent incertaines.

Les activités économiques dans les centres urbains sont fortement pénalisées par l’insécurité foncière, alors que le foncier devrait être la base des investissements. La faute incombe principalement aux dérives constatées au niveau de l’Administration. Sans plan d’urbanisme et dans un contexte de pression foncière importante, la ville est « aménagée » par le Cadastre, dont ce n’est ni la compétence, ni le métier. Les géomètres du Cadastre confectionnent ainsi des plans de lotissement, sans respect des normes techniques ni de la réglementation et même sans approbation par l’autorité gouvernementale. Les parcelles qui en sont issues sont par la suite attribuées dans des conditions peu claires.

La tenue des archives, pilier fondamental du foncier, a fait défaut : les services chargés de la conservation ne disposent pas toujours des actes de mise en concession ; les agents du Cadastre gardant par devers eux la plupart des documents, à commencer par les plans des lotissements, qui ne correspondent même pas à la réalité sur le terrain. Le manque de traçabilité des actes tout au long de la chaîne ne permet pas de régler les conflits fonciers quand ils apparaissent.

Et puis il y a l’implication des chefs coutumiers dans la distribution des parcelles. La nationalisation des terres les a laissés sans compensation, tout en laissant la porte ouverte à de nombreuses possibilités de contestation, sur lesquelles les tribunaux eux-mêmes ne savent pas statuer, en l’absence de textes clairs (l’Ordonnance Présidentielle qui devait préciser les modalités n’existe toujours pas, plus de 35 ans après la promulgation de la loi). Le fait que le Certificat d’enregistrement soit attaquable pendant 2 ans a ouvert la porte à toutes les contestations sur les droits. Cette réforme de 1980, qui était censée protéger les ayants-droits, a, au contraire, ouvert une brèche supplémentaire dans laquelle s’immiscent de nouveaux conflits fonciers.

La situation actuelle est donc largement la conséquence de textes anciens, inadaptés au contexte actuel, ce qui pousse les services de l’administration à s’en passer.

Les contraintes majeures auxquelles le secteur fait face sont liées à l’urbanisation galopante, aux caractéristiques et la gouvernance de l’urbanisme et aux caractéristiques de l’habitat.

  1. Les contraintes liées à l’urbanisation galopante:
  • La RDC compte en 2012, 28 villes qui ont plus de 100 000 habitants (source fr. wikipedia.org)  dont une de plus de 9,5 millions  (Kinshasa), deux  de plus de 1,6 millions ( Lubumbashi et Mbuji-Mayi), deux de plus d’1 millions (Kananga et Kisangani) et une de plus de 800 mille(Bukavu) ;
  • Les perspectives démographiques les plus réalistes indiquent que la population urbaine, de 16,7 millions en 2000 (sur un total de 50 millions) va passer à quelque 30 millions en 2015. Cela représentera alors 37,5% d’une population totale de 80 millions d’habitants ;
  • La surpopulation urbaine est un évènement non passager mais bien durable et qui est appelé à s’aggraver encore avec la poursuite de l’exode rural ;

L’urbanisation fait apparaitre les problèmes de gouvernance et de gestion urbaine comme les contraintes majeures qui pèsent sur le développement du secteur de l’urbanisme et de l’habitat.

2. Les contraintes liées aux caractéristiques de l’urbanisme.

L’urbanisme se caractérise par :

  • L’occupation des terrains qui se fait en général sur des espaces non viabilisés ;
  • Les risques de catastrophes liés à l’occupation des sites à risques (inondation, ensablement, érosion et glissement de terrain) ;
  • Le caractère dépassé du décret du 20 juin 1957 sur l’urbanisme, aggravé par l’inexistence dans les agglomérations de schémas d’urbanisme approuvés et à jour ;
  • L’insuffisance de ressources humaines et financières autonomes ;
  • L’absence notoire d’aménageurs fonciers tant publics que privés ;
  • L’absence de cadre et de mécanisme appropriés pour la construction et l’entretien des infrastructures de bases et des équipements collectifs.

3. Les contraintes liées à la gouvernance et au cadre institutionnel de l’urbanisme, à savoir:

  • Les conflits de compétences entre les institutions du fait de la multiplicité des intervenants ;
  • Le non fonctionnement des commissions provinciales de l’urbanisme ;
  • L’instabilité institutionnelle des services de l’urbanisme et de l’habitat rattachés au fil des ans à différents ministères ;
  • La faible capacité des responsables de l’Administration de l’urbanisme et de l’habitat dans la conception et la mise en œuvre des politiques dans ce domaine (urbanistes, aménageurs, architectes, ingénieurs, sociologues) ;
  • Le BEAU a arrêté ses activités en 1991 pour ne les reprendre qu’en 2006 avec d’énormes difficultés. Beaucoup de villes congolaises n’ont pas de plan de développement urbain ou elles en ont mais pas actualisé. A part le Schémas National d’Aménagement du territoire élaboré en 1982, la RDC n’a pas une politique nationale d’aménagement de territoire capable d’accompagner la mise en œuvre de la politique de planification urbaine, tenant compte de l’immensité du territoire national, du quasi enclavement du pays et de la faiblesse des liens physiques et fonctionnels entre les différentes provinces ;
  • L’inadaptation des textes législatifs au contexte actuel. Ils datent de la période coloniale.

4. Les contraintes liées aux caractéristiques de l’habitat.

L’habitat se caractérise par :

  • L’inexistence de filière organisée pour la production de logements neufs. Les sociétés publiques qui étaient commises à cette tâche à savoir l’Office National de Logement (ONL) et la Caisse Nationale de Crédit et d’Epargne Immobilière (CNCEI) ont été dissoutes. Quant aux sociétés privées, elles ont capitulé faute de structure de financement. Le nombre total de logements produits par ces sociétés publiques et ONG depuis l’indépendance en 1960 jusqu’à ce jour est de 5045, alors que de 1952 à l’indépendance 32 224 logements avaient été construits. Il ya en projet depuis 2005 la construction de 4 100 logements dans les chefs lieux de provinces et deux villes secondaires qui sont à ce jour inachevés. Il ya également un projet depuis 2008 à KINKOLE/KIBOMANGO de construction de 4002 logements. Seules 50 maisons sont sorties de terre. Ces deux projets ont été initiés par le Gouvernement ;
  • La filière est laissée à l’initiative individuelle des ménages « auto- construction » ;
  • La prolifération des bidonvilles insalubres ;
  • L’importante pénurie en logements (environ 3millions d’unités dont 800 000 à Kinshasa) ;
  • L’inexistence d’aménageurs fonciers tant publics que privés ce qui donne 22,9% de quartiers planifiés contre 77,1% de quartiers non planifiés ;
  • L’inexistence d’institutions spécialisées de financement du logement ;
  • La faible solvabilité des ménages.

Au cours de son discours d’investiture le 11 décembre 2011, le Président de la République a décliné sa vision pour la République Démocratique du Congo pour les cinq prochaines années : «La révolution de la modernité».

La ville polarise le développement. Il existe en effet, une corrélation positive entre l’urbanisation et le développement. L’urbanisation constitue un moteur puissant qui peut transformer les capacités de production et les niveaux de revenus dans les pays en voie de développement mais qui nécessite un soutien et des orientations appropriées pour renforcer le développement. Aussi est-il impérieux de placer l’urbanisation au premier rang des préoccupations nationales et considérer cette dernière comme un secteur de concentration voire un facteur positif de développement. Ainsi, cela va dans le sens de la vision du Président de la République « La révolution de la modernité » car la modernité est urbaine.

Notre lettre de politique sectorielle définit un objectif général du Gouvernement : « Inventer une nouvelle politique de la ville en République Démocratique du Congo et reloger décemment les Congolais » et décline quatre objectifs spécifiques pour parvenir à cet objectif général. Ils se présentent comme suit :

  • Objectif spécifique 1: Reformer le cadre légal et institutionnel de la politique de l’urbanisme et de l’habitat ;
  • Objectif spécifique 2: Favoriser la production de terrains urbains et de logements économiques et sociaux à la propriété immobilière ;
  • Objectif spécifique 3 : Améliorer le cadre de vie dans les bidonvilles et protéger l’environnement ;
  • Objectif spécifique 4 : Mettre en place et promouvoir une politique de la ville.

Pour atteindre ces objectifs spécifiques, plusieurs axes stratégiques ainsi que des actions à mener ont été retenus.

Reformer le cadre légal et institutionnel de la    politique de l’urbanisme et de l’habitat. Le Gouvernement devra mettre en œuvre deux stratégies autour des axes suivants :

  1. Révision du cadre légal.

Dans ce cas l’accent sera mis sur quatre principales actions :

.     Elaborer, valider et faire voter par le parlement une nouvelle loi sur l’urbanisme. Celle en vigueur en ce moment date du 20 juin 1957. L’atelier du 21 au 23 juillet 2012 est le début du processus devant conduire au vote de cette loi. Elle doit prendre en compte le fait que le foncier urbain sera géré par le Ministère de l’Aménagement du Territoire de l’Urbanisme et de l’Habitat dont la création est proposée dans l’axe stratégique 2.

.     Elaborer les schémas et les plans d’aménagement du territoire ainsi que les plans de développement urbain de toutes les villes. La Banque Mondiale réalisant déjà dans le cadre du Projet de Développement Urbain les plans de développement urbain de six villes, il faut renforcer les capacités du B.E.A.U. pour prendre en charge certains dossiers et faire appel à des cabinets privés extérieurs pour le reste des travaux.

.     Harmoniser les différents codes ayant trait au foncier dans le cadre de la nouvelle loi sur le foncier en préparation.

.           Vulgariser auprès de la population la nouvelle politique de l’urbanisme et de l’habitat en vigueur ainsi que les schémas, les plans d’aménagement du territoire et les plans de développement urbain de chaque ville.

2. Renforcement des capacités institutionnelles, managériales et techniques de l’Administration de l’Urbanisme et de l’Habitat.

Quatre actions seront également menées autour de cet axe stratégique :

.     Proposer la création d’un Ministère de l’Aménagement du Territoire de l’Urbanisme et de l’Habitat. Ceci pour tenir compte du fait qu’il est impérieux de placer l’urbanisation au premier rang des préoccupations nationales et considérer cette dernière comme un secteur de concentration, voire un facteur positif de développement.

.     Former en permanence le personnel cadre de ce Ministère afin qu’il soit à mesure de relever les importants défis du secteur.

.     Mettre en place une commission de gestion foncière.

.     Doter le Ministère d’un budget de fonctionnement et d’investissement conséquent pour faire face aux multiples défis du secteur.

Favoriser la production des terrains urbains et de logements économiques et sociaux à la propriété immobilière :

Le Gouvernement mettra en œuvre trois axes stratégiques :

  1. Viabilisation des sites avant toute construction.

Une action est à conduire :

.     Promouvoir la création d’une société publique d’aménagement foncier pour combler son inexistence dans le secteur. Il s’agit de faire les études de faisabilité.

2. Production de logements abordables et décents.

Trois actions sont à mener :

.     Promouvoir la création d’une société publique de promotion immobilière pour combler son inexistence dans le secteur. Il s’agit de faire les études de faisabilité.

.     Développer le Bureau d’Assistance à l’Auto- construction. Il s’agit également de faire les études de faisabilité.

.     Appuyer la production des matériaux localement disponibles.

3. Production de logements abordables et décents.

Trois actions sont à mener :

.     Favoriser l’épargne des ménages.

.     Mettre en place un fonds de soutien de l’habitat en collaboration avec le Ministère en charge des finances.

.     Promouvoir la création d’une Banque de l’Habitat en collaboration avec le Ministère en charge des finances. Il s’agit de faire les études de faisabilités. 

Améliorer le cadre de vie dans les bidonvilles et protéger l’environnement. Cible 11 de OMD 7 (Objectif 7 du Développement du Millénaire :

Le Gouvernement mettra en œuvre trois axes stratégiques :

  1. Prévention des quartiers précaires.

Une action est à conduire :

.     Promouvoir la création des parcelles assainies. Il s’agit de mettre en place des sites dotés des équipements complets d’infrastructures (voirie en dur, réseau d’eau potable, réseau d’évacuation des eaux pluviales et des eaux usées, desserte en électricité, le téléphone et les réseaux de ramassage des déchets solides)

2. Amélioration des quartiers existants.

Neuf actions sont à mener :

.  Sécuriser l’occupation foncière par la délivrance de certificat d’enregistrement aux constructions achevées ;

.     Aider la population à acquérir les matériaux à moindre coût.

.     Mettre à la disposition des populations des plans de maisons évolutives.

.     Améliorer l’action à l’eau potable.

.     Améliorer l’action à un assainissement adéquat.

.     Améliorer les bassins versants.

.     Construire les ouvrages de protection contre l’inondation.

.     Aménager les berges.

.     Organiser la collecte des déchets solides.

3. Mobilisation des ressources financières conséquentes pour l’amélioration de vie des habitants des bidonvilles.

Deux actions sont à mener :

.     Inscrire au budget de la ville et au budget national les besoins de financement.

.     Requérir l’appui financier des partenaires au développement.

Mettre en place et promouvoir une politique de la ville :

Le Gouvernement mettra en œuvre quatre axes stratégiques :

  1. Promotion d’une bonne gouvernance urbaine.

Trois actions sont à conduire :

.     Rendre opérationnelles les entités territoriales décentralisées.

.    Promouvoir la gestion participative.

.    Doter les villes des instruments de politique urbaine.

2. Résorption de l’urbanisation de la pauvreté par le développement local.

Trois actions sont à mener :

.    Promouvoir l’investissement privé et l’investissement public- privé.

.     Soutenir les activités génératrices de revenus.

.     Assurer la réinsertion socio- économique des jeunes désoeuvrés.

.     Développer la micro finance.

3. Aménagement des zones économiques exclusives.

Une action est à mener :

.     Aménager des zones économiques exclusives (zones franches).

4. Un engagement national pour des villes inclusives, durables et résilientes aux aléas naturels et économiques

Trois actions sont à mener :

.     Sensibiliser la nation sur les villes résilientes aux aléas naturels.

.          Organiser le forum urbain national.

.          Formuler la stratégie nationale des villes sûres et inclusives.

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